PPP項目合規(guī)性審查標準（二）

本文從PPP項目社會資本方主體、運作方式規(guī)范性問題兩個角度出發(fā)，對PPP項目合規(guī)性進行歸納解析。

    一、社會資本方主體適格問題

   （一）規(guī)范性要求

    PPP社會資本方可以是已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，包括國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等，也可以是銀監(jiān)會大名單內(nèi)的退出類融資平臺公司，但銀監(jiān)會大名單內(nèi)的監(jiān)管類融資平臺不得作為社會資本方。

    政策依據(jù)

    ◆ 財金[2014]113號：本指南所稱社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。

    ◆ 財金[2014]156號：本級人民政府下屬政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會資本方參與本級政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項目。

    ◆ 國辦發(fā)[2015]42號：政府和社會資本合作模式可以有效打破社會資本進入公共服務領域的各種不合理限制，鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務。

    大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當?shù)卣蜕鐣Y本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。

    ◆ 財金函[2016]47號：未按國辦發(fā)[2015]42號文要求剝離政府性債務、并承諾不再承擔融資平臺職能的本地融資平臺公司作為社會資本方的，不再列為PPP備選項目。

    ◆ 財辦金[2017]92號：存在下列情形之一的項目，應予以清退： ......不符合規(guī)范運作要求。包括未按規(guī)定轉型的融資平臺公司作為社會資本方的。

    ◆ 財金[2018]54號：加強PPP項目合同簽約主體合規(guī)性審查，地方政府融資平臺公司不得作為社會資本方。

    綜上，PPP社會資本方可以是國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)。

    政府融資平臺公司如果已經(jīng)完成退出程序、并符合上述規(guī)定條件的，可以作為PPP的社會資本方參與PPP。

    未按規(guī)定轉型的融資平臺公司（即監(jiān)管類融資平臺）不得作為社會資本方。

   （二）判斷標準

    政府融資平臺公司作為PPP社會資本方的，必須同時符合以下兩個條件：

    1、實質(zhì)要件

    如果這個政府融資平臺公司在銀監(jiān)會大名單內(nèi)，就必須是退出類融資平臺。

    所謂退出類平臺，是指按銀監(jiān)發(fā)[2013]10號文《關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風除監(jiān)管的指導意見》要求，經(jīng)核查評估和整改后，具備商業(yè)化貸款條件，自身具有充足穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流，能夠全額償還貸款本息，整體轉化為一般公司類客戶管理的融資平臺。

    核心退出條件如下：

? 須符合現(xiàn)代公司治理要求，系按商業(yè)化原則運作的企業(yè)法人。?

? 資產(chǎn)負債率在70%以下，財務報告經(jīng)過會計師事務所審計。

? 各債權銀行對平臺的風險定性均為“全覆蓋”（指借款人自有現(xiàn)金流占其全部應還債務本息比例100%[含]以上）。

? 存量貸款中需財政償還部分已納入地方財政預算管理，并已落實預算資金，且存量貸款的抵押擔保、期限、還款方式等已整改合格。

? 誠信經(jīng)營，無違約記錄，可持續(xù)獨立發(fā)展。

    2、形式要件

    符合國辦發(fā)[2015]42號文規(guī)定：對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當?shù)卣蜕鐣Y本合作項目。

    二、運作方式規(guī)范性問題

   （一）規(guī)范性要求

    PPP項目合規(guī)的運作方式包括OM（委托運營）、MC（管理合同）、BOT（建設-運營-移交）、BOO（建設-擁有-運營）、TOT（轉讓-運營-移交）和ROT（改建-運營-移交）等，但不包括各種形式的BT（建設-移交）模式。

    政策依據(jù)

    ◆ 財金[2014]113號：PPP項目運作方式主要包括OM（委托運營）、MC（管理合同）、BOT（建設-運營-移交）、BOO（建設-擁有-運營）、TOT（轉讓-運營-移交）和ROT（改建-運營-移交）等。具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

    ◆ 財金[2015]57號：對采用建設-移交（BT）方式的項目，財政部將不予受理。

    ◆ 財金函[2016]47號：運作方式采用建設-移交（BT）方式的項目，將不予受理。

    ◆ 財金[2016]92號：項目實施不得采用建設-移交方式。

    ◆ 財辦金[2017]92號：存在下列情形之一的項目，應予以清退： 僅涉及工程建設，無運營內(nèi)容的（亦不得入庫）；采用建設-移交（BT）方式實施的。

   （二）判斷標準

    無論是OM、MC還是BOT、BOO、TOT和ROT模式，PPP項目運作模式的最核心點就是：項目要有“實質(zhì)性的運營”（Management或Operation），而不能缺少實質(zhì)性運營環(huán)節(jié)，僅僅是BT（建設-移交）模式。

對于運營責任，財金[2018]54號文提出“不得約定將項目運營責任返包給政府方出資代表承擔或另行指定社會資本方以外的第三方承擔”。

    不過，這一點確實與前期財金[2014]156號《關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》附件PPP項目合同指南規(guī)定不符。

    2014年的合同指南提出，部分項目運營可以委托給專業(yè)運營商，根據(jù)不同PPP項目運作方式的特點，項目公司有時會將項目部分的運營和維護事務交給專業(yè)運營商負責。

? 政府付費機制的項目公司可能會將大部分的運營事務交由專業(yè)運

營商負責；

? 使用者付費機制的項目由于存在較大需求風險，項目公司可能僅僅會將部分非核心的日常運營管理事務交由專業(yè)運營商負責。

    PPP項目合同中約定的項目公司的運營和維護義務并不因項目公司將全部或部分運營維護事務分包給其他運營商實施而豁免或解除。