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        PPP項目合規(guī)性審查標(biāo)準(zhǔn)(一)

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        PPP項目合規(guī)性審查標(biāo)準(zhǔn)(一)

        2018-12-30 17:15:10

        為規(guī)范PPP項目運作,財政部自2017年11月起,圍繞財辦金92號文掀起了一場集中清理PPP項目的“風(fēng)暴”,對不符合規(guī)范的PPP項目進行集中清退。本文將從PPP項目適用范圍、政府方簽約主體兩個角度出發(fā),對PPP規(guī)范性要求及政策規(guī)定進行梳理對不規(guī)范PPP進行歸納解析。

            一、PPP適用范圍

            (一)規(guī)范性要求

            PPP適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。主要包括:

        市政設(shè)施(燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等);

        交通設(shè)施(公路、鐵路、機場、城市軌道交通等);

        公共服務(wù)(醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等);

        以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等領(lǐng)域。

            項目具有投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高等特點。

            政策依據(jù)

            ◆ 財金[2014]76號和財金[2014]113號:PPP模式適用于投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目。

            ◆ 發(fā)改投資[2014]2724號:PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施,公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設(shè)施,醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目,以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目均可推行PPP模式。

            ◆ 國辦發(fā)[2015]42號:在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域,廣泛采用政府和社會資本合作模式。

           (二)判斷標(biāo)準(zhǔn)

            1、政府負(fù)有提供責(zé)任

            政府負(fù)有提供責(zé)任,是指在消費過程中具有非競爭性、非排他性公共產(chǎn)品。這類產(chǎn)品在市場機制調(diào)節(jié)下無法實現(xiàn)資源最優(yōu)配置,只有政府提供才能實現(xiàn)最優(yōu)配置,包括向公民免費提供的純公共產(chǎn)品及向消費者收取一定費用的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

            政策依據(jù)

            ◆ 財金函[2016]47號:不屬于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域的,不得列為PPP備選項目。

            ◆ 財辦金[2017]92號:不適宜采用PPP模式實施的項目包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域,政府不負(fù)有提供義務(wù)的,如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等。

            2、適宜市場化運作

            不涉及到國家機密,市場化運作能夠有效提高公共產(chǎn)品供給效率、降低供給成本,適合社會資本長期穩(wěn)定持續(xù)提供。

            政策依據(jù)

            ◆財金[2014]113號:投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目,適宜采用政府和社會資本合作模式。

            ◆財辦金[2017]92號:不適宜采用PPP模式實施的項目包括涉及國家安全或重大公共利益的項目。

         

            二、政府方簽約主體的適格問題

           (一)規(guī)范性要求

            PPP項目實施機構(gòu),是指與中標(biāo)的社會資本方簽訂PPP項目合同的政府方或政府方代表,負(fù)責(zé)PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。

            財政部及發(fā)改委對實施機構(gòu)的適格要求略有不同。

            1、財政部

            三類主體可以作為PPP項目的實施機構(gòu)。

           1)政府本身;

           2)政府指定(即授權(quán))的有關(guān)職能部門;

           3政府指定(即授權(quán))的事業(yè)單位(指的是有行政管理職能的事業(yè)單位及公益一類事業(yè)單位,三類、四類事業(yè)單位不可以作為實施機構(gòu)但可以作為社會資本方)。

            國有企業(yè)或融資平臺公司不得作為政府方簽署PPP項目合同,即不得作為PPP項目的實施機構(gòu)。

            2、發(fā)改委

            PPP項目的實施主體較為寬泛,企事業(yè)單位均可以,只要具備政府授權(quán)即可。

            政策依據(jù)

            ◆財金[2014]113號:政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu),負(fù)責(zé)項目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。

            ◆發(fā)改投資[2014]2724號:行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關(guān)機構(gòu),作為政府授權(quán)的PPP項目實施機構(gòu),在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。

            其附件2《政府和社會資本合作項目通用合同指南》明確,簽訂項目合同的政府主體,應(yīng)是具有相應(yīng)行政權(quán)力的政府,或其授權(quán)的實施機構(gòu)。

            ◆財金函[2016]47號附件1的“一、定性評審標(biāo)準(zhǔn)”中關(guān)于PPP相關(guān)參與主體是否適格問題中明確規(guī)定:國有企業(yè)或融資平臺公司作為政府方簽署PPP項目合同的不再列為備選項目。

            ◆財金[2018]54號:堅持政企分開原則,加強PPP項目合同簽約主體合規(guī)性審查,國有企業(yè)或地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項目合同。

            值得注意的是,財金[2018]54號文附件2“限期整改項目清單”中,就有10戶PPP整改的原因為“主體不合規(guī)”,主要指的是實施主體不合規(guī),多數(shù)項目的實施主體為國有企業(yè)或融資平臺,而不是政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位。 

            (二)判斷標(biāo)準(zhǔn)

            從財政部角度來看,作為PPP項目實施機構(gòu),以下兩項條件缺一不可:

            1、限定范圍

            PPP項目實施機構(gòu)只能是①政府、②政府指定的有關(guān)職能部門和③事業(yè)單位三方中的其中一方,國有企業(yè)和融資平臺不得代表政府作為PPP項目實施機構(gòu)。

            2、政府授權(quán)

            政府可以直接作為實施機構(gòu),政府有關(guān)職能部門或事業(yè)單位作為項目實施機構(gòu)的,須獲得政府授權(quán)。

            財政部示范項目“主體不合規(guī)”PPP案例包括北京市軌道交通十六號線、北京市軌道交通十四號線、河北省唐山市遵化市沙河水環(huán)境綜合治理PPP項目、云南省昆明市軌道交通4號線工程項目、云南省昆明市軌道交通5號線工程項目等重大工程項目,主要原因就是因為財政部及發(fā)改委對實施機構(gòu)的適格主體要求不同所致。

           


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