財(cái)金[2018]23號(hào)對(duì)PPP融資的影響

為應(yīng)對(duì)地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)中存在的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部在發(fā)布財(cái)辦金[2017]92號(hào)文后，于2018年3月28日又發(fā)布了財(cái)金[2018]23號(hào)《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》(以下簡(jiǎn)稱23號(hào)文)。PPP作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的一項(xiàng)重要模式，23號(hào)文的出臺(tái)從規(guī)范金融企業(yè)的角度延續(xù)了政府加強(qiáng)PPP融資監(jiān)管的政策導(dǎo)向。本文從股權(quán)融資和債權(quán)融資的角度簡(jiǎn)要分析23號(hào)文對(duì)PPP融資的影響。

    一、對(duì)PPP項(xiàng)目股權(quán)融資的影響

    23號(hào)文細(xì)化和明確了財(cái)辦金[2017]92號(hào)對(duì)PPP項(xiàng)目資本金出資的監(jiān)管。對(duì)于92號(hào)文規(guī)定的“違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的”，理論界和實(shí)務(wù)屆一直有不同的解讀，23號(hào)文則直接明確規(guī)定：

    1.(國(guó)有金融企業(yè))不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金或政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目資本金。

    2.按照“穿透原則”加強(qiáng)資本金審查。若發(fā)現(xiàn)存在以“名股實(shí)債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和以公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地等方式違規(guī)出資或出資不實(shí)的問(wèn)題，國(guó)有金融企業(yè)不得向其提供融資。

    因此，按照這個(gè)規(guī)定，明股實(shí)債的股權(quán)融資模式和小股大債的資本金模式則無(wú)法實(shí)行，PPP項(xiàng)目股權(quán)融資可供操作的可能是以下幾種模式：

    1.引入真正的股權(quán)投資基金。不能引入債務(wù)性資金和明股實(shí)債型基金，那么PPP項(xiàng)目股權(quán)融資只能引入股權(quán)投資基金。如果股權(quán)投資基金承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，在PPP項(xiàng)目公司當(dāng)年利潤(rùn)為虧損的時(shí)候不得要求分紅，那么即便公司章程規(guī)定股權(quán)投資基金享有優(yōu)先分紅權(quán)，筆者認(rèn)為這個(gè)行為仍然構(gòu)成股權(quán)投資行為，而不應(yīng)認(rèn)定為明股實(shí)債。

    2.關(guān)于注冊(cè)資本+資本公積=項(xiàng)目資本金模式的討論。嚴(yán)格從政策規(guī)定來(lái)講，只要資本公積是股東自有資金，那么該模式從形式上是不違反政策規(guī)定的。資本公積有法律嚴(yán)格限定的用途，不像以前的股東借款用起來(lái)那么方便，但是也有一些好處：第一，股東之間約定不按照出資比例設(shè)置股權(quán)比例，部分股東超出注冊(cè)資本比例的出資放入資本公積。例如，政府出資比較多，但是擔(dān)心超過(guò)50%，所以放入資本公積。筆者認(rèn)為，首先，股東之間不一定非要通過(guò)資本公積實(shí)現(xiàn)股權(quán)比例的配置;其次，股東出資放入資本公積，該部分出資不能享有對(duì)應(yīng)的股東權(quán)利。因此，這個(gè)好處是有一定代價(jià)的。第二，資本公積的設(shè)置可減少法定盈余公積的計(jì)提，減少項(xiàng)目公司資金沉淀。因?yàn)?，?dāng)法定盈余公積累計(jì)計(jì)提至注冊(cè)資本的50%時(shí)，可不再計(jì)提。如果注冊(cè)資本變小，那么法定盈余公積計(jì)提總額也變少，可以減少項(xiàng)目公司資金沉淀。

    二、對(duì)PPP項(xiàng)目債權(quán)融資的影響

    應(yīng)該說(shuō)，國(guó)家監(jiān)管部門一直注重對(duì)PPP項(xiàng)目債權(quán)融資的監(jiān)管，23號(hào)文的大部分規(guī)定也是延續(xù)了這些監(jiān)管，比如不得要求地方政府提供承諾或擔(dān)保等，不過(guò)23號(hào)也有一些新的監(jiān)管動(dòng)向。

    1.核實(shí)地方政府履行相關(guān)程序的合規(guī)性和完備性

    23號(hào)文規(guī)定：“項(xiàng)目現(xiàn)金流涉及可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼等財(cái)政資金安排的，國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格核實(shí)地方政府履行相關(guān)程序的合規(guī)性和完備性?！?/span>

    合規(guī)性很好理解，但是完備性就不那么容易理解。完備性是否意味著地方政府必須要完成PPP政府付費(fèi)所需的全部手續(xù)，比如，PPP項(xiàng)目支出列入中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，納入人大預(yù)算。在PPP項(xiàng)目建設(shè)初期，融資需求已經(jīng)產(chǎn)生，但是PPP項(xiàng)目要到運(yùn)營(yíng)期才產(chǎn)生支出責(zé)任，一般來(lái)說(shuō)要到運(yùn)營(yíng)期才能做到每年正式納入人大預(yù)算。

    2.國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)以PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作為融資前提條件

    對(duì)于未落實(shí)項(xiàng)目資本金來(lái)源、未按規(guī)定開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證的，物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證等相關(guān)信息沒(méi)有充分披露的PPP項(xiàng)目，不得提供融資。這其實(shí)也是PPP監(jiān)管部門一直強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容，此次從規(guī)范金融企業(yè)的角度再次對(duì)PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作提出了硬性要求。

    綜上，23號(hào)文對(duì)PPP融資的政策導(dǎo)向仍然延續(xù)了92號(hào)文及之后系列金融監(jiān)管新規(guī)的PPP監(jiān)管政策精神。筆者認(rèn)為，23號(hào)文的出臺(tái)可能也是民營(yíng)金融企業(yè)參與PPP項(xiàng)目融資的機(jī)會(huì)，因?yàn)?3號(hào)文的發(fā)文對(duì)象主要是國(guó)有金融企業(yè)，其他金融企業(yè)“參照?qǐng)?zhí)行”。不過(guò)，因?yàn)槲覈?guó)的非國(guó)有金融企業(yè)較少、規(guī)模不大，且法律一般不允許以參照?qǐng)?zhí)行為借口來(lái)逃避監(jiān)管，所以民營(yíng)金融企業(yè)參照?qǐng)?zhí)行的可調(diào)整空間并不大。